国有土地使用权出让合同属于民事合同还是行政合同，在法律界一直存在一定的争议。在实践中，法院将这类纠纷案件按照民事诉讼和行政诉讼进行审理的情况都曾出现过。那么国有土地使用权出让合同到底该怎么定性呢？下面通过具体案例来跟大家详细说明。

【案例回顾】

《辽宁省葫芦岛市自然资源局因葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司诉其与辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府土地出让行政协议案》【（2020）最高法行申11753号】

再审申请人葫芦岛市自然资源局因葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司诉其与葫芦岛市龙岗区人民政府土地出让行政协议一案，不服辽宁省高级人民法院行政判决，向法院申请再审。其中葫芦岛市资源局认为，本案应为民事案件，不属于行政诉讼的受案范围。

【浩云说法】

在解答这个问题之前，我们先来搞清楚民事合同与行政合同的各自的含义。

首先，依据《民法典》有关规定，民事合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。在《合同法》中，民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

其次是行政合同，它也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在期间行政主体享有行政优益权。

那么对于国有土地使用权出让合同，该如何定性呢？实际上，最高法在具体案例和相关答复中已经明确指出。

在《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》中，最高法是这样表述的：土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

此外，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。

我们可以这样理解：

从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；

从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；

从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。

所以回到本案中，这家房地产公司与公司与葫芦岛市资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是行政合同，属于行政诉讼的受案范围，是符合法律规定的。这也是最后法院认定涉案合同属于行政诉讼受理范围的重要依据。

【浩云小结】

国有土地使用权出让合同是政府部门依法履行国有土地行政职能的一种行政管理手段，但不能因为签订的是合同，就把它等同于民事合同。无论是从签订主体、目的要素还是双方权利义务关系来看，都属于行政合同的范畴。土地行政管理部门有权对土地使用人开发、利用土地活动以及转让行为进行监督与管理。